MENGUJI PRASYARAT KEDARURATAN DALAM PERPPU NOMOR 1 TAHUN 2020

15th April 2020    131 Views

Oleh : Merdiansa Paputungan
Dosen Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Jakarta & Peneliti KJ Institute

Oleh : Merdiansa Paputungan
Dosen Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Jakarta & Peneliti KJ Institute

MATARAM, beritadepan.com –

MEMILIH PERPPU

Mewabahnya Corona Virus Disease (COVID-19) di Indonesia, memberikan dampak yang signifikan dalam kehidupan sosial kemasyarakatan. Pada awalnya Pemerintah merespon penyebaran wabah, dengan mengkampanyekan himbauansocial distancing atau physical distancing, dengan maksud membatasi kontak fisik antar orang, hingga menganjurkan melakukan berbagai aktifitas sehari-hari (bekerja, belajar, dan beribadah) dari rumah. Langkah yang ditempuh lewat anjuran ini nyatanya tidak efektif menekan penyebaran virus. Statistik yang diumumkan pemerintah dari hari-ke-hari menjunkukan perkembangan yang tidak menggembirakan. Data pertanggal 31 maret 2020, menunjukan angka pasien positif terinfeksi sejumlah 1.528 orang, dengan81 pasien dinyatakan sembuh dan 136 Orang meningeal, yang tersebar hampir diseluruh wilayah di Indonesia.

Sebagai respon terhadap situasi yang berkembang, pada tanggal 31 Maret 2020 diterbitkan 3 (tiga) regulasi sekaligus, yang terdiri dari: (1) Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2020 Tentang Kebijakan Keuangan Negara Dan Stabilitas Sistem Keuangan Untuk Penanganan Pendemi Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) Dan/Atau Dalam Rangka Menghadapi Ancaman Yang Membahayakan Perekonomian Nasional Dan/Atau Stabilitas Sistem Keuangan; (2) Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2020 tentang Pembatasan Sosial Berskala Besar Dalam Rangka Percepatan Penanganan Corona Virus Disease (COVID-19); dan, (3) Keputusan Presiden Nomor 11 Tahun 2020 tentang Penetapan Kedaruratan Kesehatan Masyarakat Corona Virus Disease (COVID-19).

Ketiga regulasi tersebut dianggap sebagi‘paket lengkap’ kebijakan dibidang hukum dalam rangka penanganan Covid-19, karena mengatur tiga hal dalam satu tarikan nafas. Pertama-tama adalah KEPPRES 11/2020berisi pernyataan tentang satus darurat kesehatan sebagai jawaban atas situasi yang berkembang. Status darurat kesehatan tersebut diikuti dengan PP 21/2020 untuk memberlakukan Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB) sebagai cara untuk menekan penyebaran virus. Terakhir, adalah PERPPU 1/2020 yang substansinya ditujukan untuk menanggulangi dampak wabah Covid-19.

Dari ketiga regulasi di atas, PERPPU 1/2020 menjadi regulasi yang dipolemikan. Alasannya sederhana, jika KEPPRES 11/2020 dan PP 21/2020 secara substansial memuat hal-hal yang secara jelas ditujukan untuk menekan penyebaran Covid-19, PERPPU 1/2020 justru memuat substansi yang ditujukan untuk menanggulangi dampak Covid-19 terhadap perekonomian nasional. Tujuan ini begitu terasa dalam bagian ‘Menimbang’ PERPPU, dan lebih-lebih dalam setiap Pasal PERPPU.

Substansi yang demikian membuat PERPPU seperti keluar dari ‘jalur’ semangat penanggulangan dampak Covid-19 terhadap kesehatan dan keselamatan jiwa warga negara. Oleh karenanya terdapat cukup alasan untuk kemudian mempertanyakan legitimasi dari diterbitkannya PERPPU 1/2020. Apakah PERPPU ini memenuhi praysarat kedaruratan atau yang dalam Pasal 22 ayat (1) UUD 1945 sebagai ‘kegentingan yang memaksa’, ataukah sebaliknya, tidak ada prasyarat kedaruratan dalam penerbitan PERPPU 1/2020.

PERIHAL ‘KEGENTINGAN YANG MEMAKSA’

Satu-satunya Pasal yang dikutip dalam bagian ‘Mengingat’ PERPPU 1/2020n adalah Pasal 22 ayat (1) UUD 1945 yang selengkapnya berbunyi: “Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang”. Pasal ini menjadi dasar konstitusional dari diterbitkannya produk hukum yang bernama PERPPU. Dari sisi rumusan, bentuk peraturan yang dimaksud dalam Pasal 22 ayat (1) sejatinya adalah Peraturan Pemerintah, sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5 ayat (2) UUD 1945. Jika menurut Pasal 5 ayat (2) UUD 1945, Peraturan Pemerintah ditetapkan untuk menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya, maka dalam kondisi darurat atau terjadi keadaan yang disebut ‘kegentingan yang memaksa’, Peraturan Pemerintah dapat mengatur materi muatan yang semestinya diatur dalam Undang-Undang. Hal ini merupakan antisipasi manakalah tejadi keadaan yang tidak mungkin direspon dengan proses legislasi normal dengan waktu yang lebih lama. Itulah sebabnya, walaupun kewenangan menerbitkan PERPPU merupakan hak Presiden, namun hak ini tidak bisa digunakan kapanpun Presiden berkehendak, melainkan terdapat prasyarat yang harus dipenuhi, yaitu terdapat prasyarat‘kegentingan yang memaksa’.

Demikian pentingnya prasyarat tersebut dalam penerbitan sebuah PERPPU, pada kenyataannya menimbulkan perdebatan tersendiri. Perdebatan ini disebabkan penerbitan PERPPU merupakan kewenangan yang bersifat subjektif dari Presiden. Maka timbul kekawatiran terhadap potensi penafsiran makna ‘kegentingan yang memaksa’ oleh Presiden sesuai selera untuk melegitimasi penerbitan sebuah PERPPU. Oleh karenanya, dibutuhkan penafsiran tentang apa yang menjadi kriteria untuk menentukan telah terjadinya suatu kondisi ‘kegentingan yang memaksa”.

Dalam perkembangan hukum tata negara terkini, makna‘kegentingan yang memaksa’ telah ditafsirkan oleh Mahkamah Konstitusi melalui Putusannya Nomor: 138/PPU-VII/2009. Dalam Putusan tersebut, ditetapkan tiga kriteria yang meliputi: Pertama, adanya keadaan yaitu kebutuhan mendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat berdasarkan undang-undang. Kedua, undang-undang yang dibutuhkan tersebut belum ada sehingga terjadi kekosongan hukum, atau ada undang-undang tetapi tidak memadai. Ketiga, kekosongan hukum tersebut tidak dapat diatasi dengan cara membuat undang-undang melalui prosedur biasa karena akan memerlukan waktu yang cukup lama sedangkan keadaan yang mendesak tersebut memerlukan kepastian untuk diselesaikan.

Dengan berpedoman pada tafsir Mahkamah Konstitusi di atas, maka tiga kriteria tersebut dapat dijadikan sebagai ukuran untuk menilai terpenuhinya praysarat ‘kegentingan yang memaksa’ dari setiap PERPPU yang diterbitkan oleh Presiden dikemudian hari, termasuk PERPPU No. 1 Tahun 2020 yang menjadi objek telaah dalam tulisan ini.

RELASI KONDISI ‘KEGENTINGAN YANG MEMAKSA’ DAN MATERI MUATAN PERPPU 1/2020

Jika PERPPU dimaknai sebagai instrumen hukum kedaruratan dan ‘kegentingan yang memaksa’ dimaknai sebagai peristiwa atau kondisi aktual, maka dapat dipahami bahwa terdapat relasi yang kuat di antara keduanya. Relasi ini layaknya hukum sebab-akibat/kausalitas. Suatu perisitiwa atau kondisi ‘kegentingan yang memaksa’merupakan sebuah‘sebab’, dan sebagai ‘akibat’ adalah Presiden diberi hak oleh konstitusi untuk menerbitkan sebuah Peraturan Darurat yang bernama PERPPU. Berdasarkan alur pikir yang demikian, maka PERPPU sebagai akibat yang lahir kemudian, didalamnya harus memuat substansi yang dimaksudkan untuk merespon peristiwa atau kondisi yang menjadi sebab penerbitannya.

Hal ini nampaknya menjadi salah satu basis logika dari rumusan Pasal 22 ayat (1) UUD 1945. Pertama-tema disebutkan bahwa‘dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa’, kemudian dilanjutkan‘Presiden berhak menerbitkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang’. Artinya, penerbitan PERPPU harus ditujukan untuk merespon ‘kegentingan yang memaksa’ sebagai prasyarat penerbitannya. Alur logika yang demikian perlu didudukan dalam setiap konteks penerbitan PERPPU, agar maksud penerbitan sebuah PERPPU tidak keluar dari konteks penerbitannya. Sebagai contoh, apabila pada suatu waktu terjadi sebuah keadaan ‘kegentingan yang memaksa’ pada sektor perekonomian yang membutuhkan penerbitan PERPPU, maka PERPPU yang diterbitkan harus memuat materi muatan yang ditujukan untukmenanggulangi sektor perekonomian, bukan justru memuat substansi untuk menanggulangi sektor dibidang kesehatan. Hal yang demikian juga berlaku sebaliknya, jika aspek kesehatan yang mengalami keadaan genting, maka PERPPU yang diterbitkan harus mengatur hal-hal yang ditujukan untuk menormalkan kembali sektor kesehatan, bukan justru mengatur sektor perekonomian.

Apa yang diatur dalam PERPPU 1/2020 nampaknya mengalami hal yang serupa. Segi kehidupan yang mengalami kondisi kedaruratan adalah kesehatan dan keselamatan jiwa manusia, sayangnya PERPPU 1/2020 justru memuat substansi penyelamatan perekonomian nasional.Dalam analisa penulis, hal ini merupakan masalah utama dari PERPPU 1/2020, dan sekaligus penyebab PERPPU ini keluar dari semangat penerbitannya. Seluruh materi muatan dalam PERPPU hanya menjabarkan 2 (dua) hal, yakni kebijakan keuangan negara dan kebijakan stabilitas sistem keuangan. Adapun wabah Covid-19 yang telah dinyatakan sebagai darurat kesehatan berdasarkan KEPRES 11/2020 dan menjadi prasyarat ‘kegentingan yang memaksa’ diterbitkannya PERPPU, justru tidak diatur sedikipun.

Hal ini semakin nampak, ketika Presiden secara resmi mengumumkan kucuran dana penanggulangan Covid-19 berdasarkan PERPPU 1/2020, sebesar Rp. 405,1 Triliun, dalam tabel berikut:

No.BELANJANOMINALPRESENTASI
1.Bidang KesehatanRp. 75 Triliun18,52 %
2.Bidang Social Safety/Jaringan Pengaman SosialRp. 110 Triliun27,15 %
3.Bidang Insentif Perpajakan dan Stimulus UKRRp. 70,1 Triliun17,30 %
4.Pembiayaan Program Pemulihan Ekonomi NasionalRp. 150 Triliun37,03 %
TOTALRp. 405,1 Triliun100 %

Data pada table di atas mengindikasikan bahwa sasaran diterbirkannya PERPPU lebih menitikberatkan pada sektor ekonomi, yakni sebesar 81,48 %, dengan rincianSocial Safety/Jaringan Pengaman Sosial sebesar 27,15%, Bidang Insentif Perpajakan dan Stimulus UKR sebesar 17,30%, dan Pembiayaan Program Pemulihan Ekonomi Nasional sebesar 37,03%. Adapun bidang kesehatan hanya sebesar 18,52 %, dari seluruh anggaran yang dikucurkan. Kecilnya Anggaran yang dialokasikan pada sektor kesehatan, semakin menguatkan pandangan bahwa ada yang ‘putus’ dalam relasi antara ‘kegentingan yang memaksa’ dengan substansi yang diatur dalam PERPPU 1/2020. Dalam konteks hukum kausalitas/sebab-akibat, dapat disimpulkan bahwa persitiwa atau kondisi ‘kegentingan yang memaksa’ yang menjadi menjadi ‘sebab’, tidak memiliki relasi dengan materi muatan PERPPU 1/2020 sebagai ‘akibat’ yang memberikan hak pada Presiden untuk menerbitkannya.

MENCARI PRASYARAT ‘KEGENTINGAN YANG MEMAKSA’ PADA SEKTOR PEREKONOMIAN NASIONAL

Bagaimana dengan sektor perekonomian nasional?Apakah prasyarat ‘kegentingan yang memaksa’ terpenuhi pada sektor ini, ataukah justru tidak ada ‘kegentingan yang memaksa’ sama sekali. Untuk menjawab pertanyaan tersebut, di sinilah peran Putusan MK No.138/PPU-VII/2009 sebagai parameter untuk menilai ada tidaknya kondisi ‘kegentingan yang memaksa’.

Terdapat 2 (dua) hal substansial yang diatur dalam PERPPU 1/2020 dalam konteks perekonomian nasional, yakni Kebijakan Keuangan Negara dan Kebijakan Stabilitas Sistem Keuangan. Kedua substansi ini kemudian diuraikan dalam berbagai bentuk kebijakan di dalam Pasal-Pasal PERPPU, yang ‘ruh-nya’ terdapat pada Pasal 1 ayat (3), yang menentukan:

(3)   Untuk melaksanakan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) dalam rangka:

a.  penanganan pandemic Corona Virus Disease 2019 (COVID-10); dan/atau,

b. Menghadapi ancaman yang membahayakan perekonomian nasional dan/atau.

Perlu menetapkan kebijakan keuangan negara dan kebijakan stabilitas sistem keuangan.

Ketentuan di atas mengindikasikan bahwa titik krusial yang dianggap sebagai ancaman‘kegentingan yang memaksa’ dan membahayakan perekonomian nasional, adalah ancaman terhadap stabilitas anggaran pendapatan dan belanja negara. Itulah mengapa jika PERPPU 1/2020 secara utuh, maka berbagai Kebijakan Keuangan Negara dan Kebijakan Stabilitas Sistem Keuangan memang dimaksudkan untuk mengamankan keuangan publik yang teruang dalam UU APBN. Bahkan semakin pentingnya peran APBN, Pemerintah membuat semacam ketentuan ‘pengaman’ di dalam PERPPu, dengan membuka defisit anggaran diatas 3% PDB dan diproyeksinya untuk 3 (tiga) tahun anggaran kedepan, yakni TA 2020, TA 2021, dan TA 2022. Dengan demikian, prasyarat ‘kegentingan yang memaksa’ dalam PERPPU 1/2020 adalah diterapkan terhadap UU APBN sebagai objeknya dengan menggunakan kriteria dalam Putusan MK No.138/PPU-VII/2009.

Kriteria Pertama, adalah apakah terdapat keadaan yaitu kebutuhan mendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat berdasarkan undang-undang? Berdasarkan kriteria ini, rasanya sulit untuk menyatakan bahwa terdapat kebutuhan mendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat berdasarkan undang-undang. Hal ini dikarenakan APBN berdasarkan amanat Pasal 23 UUD 1945 adalah dituangkan dalam sebuah Undang-Undang yang bersifat periodik (setiap satu tahun),artinya UU APBN berubah setiap tahun. Disamping itu, berdasarkan Pasal 27 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU APBN itu sendiri dapat diubah dengan UU APBNP (Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Perubahan) dalam tahun anggaran yang berjalan. Perubahan tersebut terbagi dalam 2 (dua) skema. Pertama, diatur dalam Pasal 27 ayat 3) UU 17/2003 yakni perubahan APBN dengan skema biasa, yang mengharuskan adanya persetujuan DPR terlebidahulu; Kedua, diatur dalam Pasal 27 ayat (4) UU 17/2003, yakni perubahan APBN dalam siatuasi darurat. Dalam skema kedua, Pemerintah diberikan kewenangan untuk melakukan belanja yang belum tersedia anggarannya, tanpa perlu mendapat persetujuan DPR terlebidahulu. Persetujuan dapat dimintakan setelah belanja dilakukan, dengan tetap menggunakan UU APBNP.

Adanya karakter periodik pada UU APBN, termasuk dimungkinkannya melakukan perubahan UU APBN pada tahun berjalan dengan skema dalam biasa dan skema dalam kondisi darurat, menjadikan UU APBN tidak relevan untuk didekati dengan jenis perundang-undangan yang bernama PERPPU. Tanpa PERPPU sekalipun, rezim keuangan negara telah mengantisipasi/mengatur mekaanisme perubahan UU APBN, baik dalam kondisi biasa maupun dalam kondisi darurat yang tidak mengaharuskan adanya persetujuan DPR terlebidahulu. Dua skema ini sengaja diciptakan oleh rezim hukum keuangan negara, agar sifat/karakter periodik dari UU APBN tidak disimpangi dengan jalan PERPPU, melainkan tetap menggunakan skema UU APBNP.

Kedua,undang-undang yang dibutuhkan tersebut belum ada sehingga terjadi kekosongan hukum, atau ada undang-undang tetapi tidak memadai. Kriteria kedua ini rasanya lebih sulit lagi untuk dipenuhi dalam konteks UU APBN. Ada dua kondisi yang disyaratkan dalam kriteria ini: Pertama, terjadi kekosongan hukum. Sebagaimana diketahui, saat ini kita memiliki UU Nomor 20 Tahun 2019 tentang Angaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2020. Artinya,kriteria yang disebut sebagai kekosongan hukum, tidak terpenuhi dengan sendirinya; Kedua,ada undang-undang tetapi tidak memadai. Jika kriteria ini yang digunakan, pada kenyataanya UU APBN Tahun Anggaran 2020 memang tidak memadai karena tidak memuat pagu belanja yang cukup/sesuai untuk menanggulangi dampak Covid-19. Akan tetapi keadaan ‘tidak memadai’ tersebut, tidak tepat jika direspon dengan PERPPU. Sebagaimana pada analisis di atas, Pemerintah dapat menempuh mekanisme APBNP Darurat, sebagaimana diatur dalam Pasal 27 ayat (4) UU Keuangan Negara, dalam rangka menutup anggaran yang tidak memadai dalam APBN. Dengan demikian, baik menggunakan alasan terjadi kekosongan hukum atau ada undang-undang tetapi tidak memadai, keduanya sama-sama tidak terpenuhi dalam konteks penerbitan PERPPU 1/2020.

Ketiga,kekosongan hukum tersebut tidak dapat diatasi dengan cara membuat undang-undang melalui prosedur biasa karena akan memerlukan waktu yang cukup lama sedangkan keadaan yang mendesak tersebut memerlukan kepastian untuk diselesaikan. Kriteria yang ketiga/terkahir ini lagi-lagi tidak terpebuhi dalam konteks UU APBN. Apa yang diatur dalam Pasal 27 UU 17/2003 dengan skema APBNP khususnya APBNP dalam kondisi darurat, sejatinya sama dengan jalur perubahan kilat sebuah UU menjadi PERPPU, karena menempatkan persetujuan DPR dibelakang atau setelah kebiajakan tersebut diubah dan dilaksanakan. Perbedaannya, jika persetujuan DPR terhadap PERPPU diberikan dalam persidangan yang berikutnya berdasarkan Pasal 22 ayat (2) UUD 1945, maka Persetujuan DPR terhadap UU APBNP dimintakan pada tahun anggaran berjalan.

PERNERBITAN PERPPU PERLU EVALUASI ‘INTERNAL’ PEMERINTAH

Mengacu pada uraian dan analisis di atas, maka Penerbitan PERPPU No. 1 Tahun 2020 pada dasarnya tidak memenuhi Prasyarat ‘kegentingan yang memaksa’terhadap kedua substansi  yang dicakup di dalamnya. Padahal dalam konteks hukum, prasyarat ini demikian penting karena telah digariskan dalam Pasal 22 ayat (1) UUD 1945, dan telah dijabarkan secara lebih jelas dalam Putusan MK No.138/PPU-VII/2009.

Nampaknya, Pemerintah perlu mengevaluasi kembali penerbitan PERPPU 1/2020, termasuk mempertimbangkan kemungkinan terburuk bagi Pemerintah jika PERPPU ditolak oleh DPR atau kemudian diujikan dan dibatalkan oleh Mahkamah Konstitusi. Langkah Pemerintah menerbitkan KEPPRES 11/2020 yang berisi pernyataan tentang satus darurat kesehatan dan PP 21/2020 untuk memberlakukan Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB), harusnya diikuti dengan kebijakan dibidang keuangan negara, tanpa perlu menerbitkan PERPPU. Dengan menggunakan instrumen hukum UU keuangan Negara, berbagai permasalahan dibidang perekonomian sebenarnya dapat diatasi. Pemerintah dapat menggunakan hukum dibidang keuangan negara untuk mengambil kebijakan yang tidak terkesan lebih mementingkan perekonomian dibandingkan kesehatan dan keselamatan jiwa warga negaranya.

Sebagaimana diketahui, saat ini nasib PERPPU 1/2020 telah diserahkan kepada DPR. Konon kabarnya, PERPPU tersebut akan disetujui dengan melihat eskalasi Partai Koalisi mayoritas di DPR. Akan tetapi tidak sedikit masyarakat yang kemudian telah mengambil ancang-ancang untuk memperkarakan regulasi ini ke Mahkamah Konstitusi. Langkah ini adalah hak konstitusional warga negara yang harus dihormati. Terlebih, terdapat banyak pasal kontrovesial dalam PERPPU, memang sudah selayaknya untuk diuji melalui sebuah wadah yang berwibawah yang disediakan oleh Konstitusi. Wallahu’alam Bissawaf. (alf)

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

Next Post

BENCANA NASIONAL COVID-19 SEBAGAI ALASAN FORCE MAJEUR TERKAIT KONTRAK BISNIS

Wed Apr 15 , 2020
<div class="at-above-post addthis_tool" data-url="http://beritadepan.com/2020/04/15/menguji-prasyarat-kedaruratan-dalam-perppu-nomor-1-tahun-2020/"></div>Oleh: Prof. Dr. Basuki Rekso Wibowo, SH., MS(Dekan Fakultas Hukum Universitas Nasional Jakarta) MATARAM, beritadepan.com – Presiden Joko Widodo, pada tanggal 13 April 2020, telah menandatangani Keppres No.12 tahun 2020 tentang Penetapan Virus Corona (COVID19)  Sebagai Bencana Nasional (selanjutnya disebut Keppres 12/2020). Terkait dengan hal tersebut, MenkoPolhukam, Mahfud MD, memberikan […]<!-- AddThis Advanced Settings above via filter on get_the_excerpt --><!-- AddThis Advanced Settings below via filter on get_the_excerpt --><!-- AddThis Advanced Settings generic via filter on get_the_excerpt --><!-- AddThis Share Buttons above via filter on get_the_excerpt --><!-- AddThis Share Buttons below via filter on get_the_excerpt --><div class="at-below-post addthis_tool" data-url="http://beritadepan.com/2020/04/15/menguji-prasyarat-kedaruratan-dalam-perppu-nomor-1-tahun-2020/"></div><!-- AddThis Share Buttons generic via filter on get_the_excerpt -->